盛土1m超で知事許可 — 盛土規制法が変えた傾斜地リゾートの造成コストと開業時期2026

エグゼクティブサマリー — 国土の81.8%が規制区域に入り、リゾート13エリアの65.7%が山地系地形の上にある

結論を先に述べる。第一に、盛土規制法の規制区域は都市計画区域の内外を問わず指定される。用途地域も容積率も存在しない山中のリゾート用地でも、盛土によって高さ1メートルを超える崖が生じる、あるいは盛土・切土の面積が500平方メートルを超えれば、知事等の許可が要る。第二に、主要リゾート13エリア・2,673施設・46,684室を地形分類に重ねると、1,755施設（65.7%）が山地・丘陵・火山地系の上に立っている。台地・段丘・扇状地系を足すと94.4%に達する。第三に、造成コストの差そのものは利回りに0.4ポイント程度しか効かない。傾斜地立地の推定成約ADRが台地系より約9.9%高く、この単価差が造成コスト差をほぼ相殺するためである。効いてくるのはコストではなく、許可プロセスに追加される工程と、区域指定のタイミングのほうだ。

なぜ「盛土」なのか — 用途地域でも開発許可でもない、第三の規制軸

ホテル開発の立地規制を語るとき、これまで軸は二つだった。ひとつは都市計画法の用途地域・容積率で、これは「その土地に何をどれだけ建てられるか」を決める。もうひとつは都市計画法29条の開発許可と農地法の農地転用で、これは「その区域・その地目で開発行為に着手できるか」を決める。本稿が扱う盛土規制法は、そのどちらとも異なる第三の軸である。規制対象は建物でも地目でもなく、土を動かす行為そのものだ。

決定的な違いは適用範囲にある。用途地域は都市計画区域内にしか存在しない。開発許可も規模要件が区域によって大きく変わり、都市計画区域および準都市計画区域の外では1ヘクタール（10,000平方メートル）以上でなければ許可の対象にならない。これに対して盛土規制法の規制区域は、宅地・農地・森林といった土地の用途にかかわらず、災害のおそれがある区域として指定される。都市計画区域の内外は関係がない。

ここで実務上重要な整理をしておきたい。盛土規制法には、都市計画法29条の開発許可を受けたときは盛土規制法の許可・届出を受けたものとみなす規定がある（法15条・27条・34条）。つまり開発許可を取れば、盛土規制法の許可を二重に取得する必要はない。しかし、これは開発許可の対象になる工事に限った話である。次の三つのケースでは、開発許可の網に掛からないまま盛土規制法の許可だけが単独で必要になる。

第一に、規模が開発許可の要件に届かない造成。都市計画区域外で5,000平方メートルの敷地を造成する場合、1ヘクタール未満なので開発許可は不要だが、盛土・切土の面積が500平方メートルを超えれば盛土規制法の許可は要る。第二に、建築物の建築を目的としない造成。開発行為の定義は「建築物の建築等を目的とする土地の区画形質の変更」であるため、駐車場整備、資材置場、残土の一時堆積などは開発許可の対象外だが、盛土規制法では規模要件に該当すれば許可対象となる。第三に、みなし許可が成立した場合でも、周辺住民への周知（説明会等）、施工中の中間検査、完了検査、定期報告といった手続きは盛土規制法の規定にしたがって発生する。工程管理の観点では、みなし規定があっても実務負荷が消えるわけではない。

指定面積の内訳は、宅地造成等工事規制区域が10,979,573ヘクタール、特定盛土等規制区域が16,054,504ヘクタールである。前者は市街地や集落とその周辺、後者は市街地から離れているものの地形条件から被害を及ぼしうるエリアが対象で、リゾート用地の多くは後者に含まれる。指定主体は129団体（都道府県47・指定都市20・中核市62）で、令和7年6月1日時点の指定済みは111団体。都道府県では47のうち38が指定を終えていた。その後も指定は進み、令和8年4月1日時点では指定済みが127団体（都道府県46・指定都市20・中核市61）に達している。

表1の数字は、リゾート開発の実感からするとかなり小さい。30室規模のヴィラを1棟建てるだけでも、敷地の平場をつくれば盛土・切土の面積は容易に500平方メートルを超える。傾斜地であれば高さ1メートルの崖を生じないほうが難しい。つまり傾斜地でホテルを建てるという行為は、規制区域内では原則として許可案件になったと考えたほうが実態に近い。

リゾート13エリアの地形実態 — 2,673施設のうち65.7%が山地・丘陵・火山地系の上にある

では、日本のリゾート宿泊施設は実際にどのような地形の上に立っているのか。メトロエンジンリサーチの施設マスターから主要リゾート13エリア（各エリアの中心座標から半径3キロメートル圏）の宿泊施設を抽出し、国土交通省 不動産情報ライブラリが公開する250mメッシュの地形分類を各施設の座標に重ねた。対象はN=2,673施設・46,684室である。

結果は明快だった。山地・丘陵・火山地系が1,755施設で65.7%、台地・段丘・扇状地系が769施設、低地・埋立地系は149施設にとどまる。上位2区分を合わせると94.4%が、程度の差はあれ傾斜または段丘の上に立地している。客室数ベースでも山地・丘陵系が26,959室で57.7%を占める。

エリア間の差も大きい。草津温泉と蔵王温泉は圏内の施設が100%火山山麓地に立地し、伊豆高原が99.7%、倶知安・ニセコが96.5%と続く。一方で鬼怒川温泉は0%、下呂温泉が7.2%、軽井沢が8.7%と低い。ただしこれは平坦という意味ではなく、これらのエリアはローム台地や砂礫質台地の上にあり、台地面そのものは緩やかでも縁辺部には段丘崖が走る。造成の実務では、台地の平坦面を使えるか、段丘崖に掛かるかで工事内容が大きく変わる点に注意が必要だ。

あわせて災害関連区域との重なりも見た。13エリア2,673施設のうち588施設（22.0%）が土砂災害警戒区域内に位置し、うち29施設は土砂災害特別警戒区域にかかる。エリア別では蔵王温泉が88.7%、下呂温泉が65.2%、越後湯沢が59.3%と高い。温泉地が谷筋や山裾に形成された歴史的経緯を反映した数字であり、既存施設の立地が不適切だという意味ではない。ただし、これらの区域内で新たに造成を伴う建替えや増築を行う場合、盛土規制法の許可基準は地形・地質に応じて厳しく設定される。立地が抱える災害リスクを投資判断の軸としてどう定量化するかについては、ホテル立地評価の第4軸「災害リスク」を定量化するが全国8商圏のハザード×ADR×防災Capexで整理している。

ケーススタディ：倶知安・ニセコ — 都市計画区域の外にある5,331室と、44箇所の大規模盛土造成地

13エリアのなかで、規制構造がもっとも特徴的なのが倶知安・ニセコである。ひらふ地区を中心とする半径3キロメートル圏には433施設・5,331室が集積しているが、国土交通省の都市計画区域データと突き合わせると、この433施設はすべて都市計画区域の外にあった。倶知安町にも都市計画区域は存在するが、それは町の中心市街地を覆うもので、スキー場麓のコンドミニアム集積地には掛かっていない。用途地域データを照会しても該当なしと返る。

この構造が意味するところは大きい。都市計画区域外で開発許可が必要になるのは1ヘクタール以上の開発行為である。ひらふ地区で典型的な5,000平方メートル前後の敷地にヴィラやコンドミニアムを建てる計画は、開発許可の規模要件に届かない。つまり従来、この規模の造成は都市計画法の許可審査を経ずに進められてきた。ここに盛土規制法が入ると、500平方メートル超の盛土・切土、あるいは高さ1メートル超の崖を生ずる盛土という基準で、はじめて行政の許可審査が掛かることになる。規制の空白が埋まる、という言い方が実態に近い。

もうひとつ注目すべきは、圏内に44箇所の大規模盛土造成地が確認される点だ。これは過去に谷や斜面を埋めて造成された土地の分布図で、うち42箇所が谷埋め型である。倶知安町の公表資料によれば、町内の大規模盛土造成地は令和元年度の国の調査で12箇所、令和2年度の町独自調査で26箇所が確認されている。既存の造成地を再開発する場合、既存盛土の性状把握が設計の前提作業に加わる。なお倶知安町が明記しているとおり、これらのマップは危険箇所を示すものではなく、地図上に示された区域が必ずしも危険であることを意味しない。

そして、この地域はまだ規制区域が指定されていない。北海道全体では令和7年4月1日から運用が始まり道所管の176市町村が対象とされているが、倶知安町とニセコ町は基礎調査の段階にある。同じ状況は沖縄県にも当てはまる。沖縄県は令和8年10月1日に那覇市を除く県内ほぼ全域を規制区域に指定し、運用を開始する予定と公表している。国内で最も開発圧力の高い二つのリゾート市場が、いずれも規制区域指定の直前という位置にある。なおニセコ市場そのものの供給構造については、ニセコの高価格帯は2施設75室のみで価格帯別の空白を詳しく見ている。

造成コストと許可の時間 — 傾斜が利回りに与える影響は0.4ポイント

ここからは、傾斜がプロジェクトの採算にどう効くかを試算する。敷地5,000平方メートル、客室30室、延床1,500平方メートルのリゾート型宿泊施設を想定し、地形の傾斜だけを変えた3シナリオを比較した。

■ 試算前提：敷地は正方形に近い形状（一辺約71メートル）とし、平場は敷地全体を単一レベルに均すものとする。切土量と盛土量は場内バランスするものとし、傾斜勾配sの敷地を平均高さで均した場合の切土量を「敷地面積×勾配×一辺長÷8」で近似した。単価は掘削1,500円/立方メートル、盛土の敷均し・締固め・品質管理3,000円/立方メートル、鉄筋コンクリート擁壁40,000円/平方メートル（壁面積）とし、排水施設・のり面保護として15%を加算した。建物工事費は1平方メートルあたり591,279円（2024年・宿泊業用建築物の全国平均、195.5万円/坪）、土地は1平方メートルあたり15,000円と置いた。売上は30室×ADR22,100円×稼働率65%（通年ベースの試算前提。2025年7月〜2026年6月のリゾート立地施設の水準を参照した想定値であり、実績値ではない）×365日を客室売上とし、付帯収入を20%上乗せ、GOP率30%とした。いずれも簡易試算であり、実際の投資判断には詳細なフィージビリティ・スタディが必要です。

結果は、事前の直感とはやや異なるものになった。平坦地と急傾斜地の総投資額の差は約7,100万円、GOP利回りの差は0.4ポイントにとどまる。造成コストは急傾斜地で平坦地の約10倍に膨らむが、総投資額に占める割合が小さいため、利回りへの影響は限定的なのである。

さらに重要なのは、この0.4ポイントを打ち返す要素が需要側にあることだ。13エリアの施設別推定成約ADRを地形区分ごとに集計すると、山地・丘陵・火山地系の中央値が¥22,100（N=224施設）、台地・段丘・扇状地系が¥20,100（N=130施設）、低地・埋立地系が¥19,700（N=39施設）となった。山地系は台地系より約9.9%高い。同じ30室・稼働率65%（通年ベースの試算前提）で計算すると、この単価差は年間で客室売上1,416万円、GOPで510万円の差になる。総投資額10.41億円に対して0.49ポイント。傾斜地はコストで不利、単価で有利であり、両者はほぼ相殺する。

建設費そのものの動きは、造成コストの議論を上回る規模で採算を左右している。宿泊業用建築物の1平方メートルあたり工事費予定額は、2011年の¥211,500/㎡から2024年には¥591,300/㎡へと2.8倍になった。2021年から2024年までの3年間だけでも¥377,500/㎡から¥591,300/㎡へ56.6%上昇している。2024年の水準は坪単価に換算すると195.5万円で、傾斜地の造成費全体（急傾斜シナリオで約6,870万円）は、延床1,500平方メートルの建物工事費が1割上振れした場合の増加額（約8,870万円）より小さい。傾斜地開発の可否を建設費全体の変動から切り離して論じることには、あまり意味がない。建設費の高止まりが供給計画そのものをどこまで押し戻しているかは、建設費+41%と人材難で消える供給が2027-2029年の開業マップから追っている。

では何が効くのか。時間である。盛土規制法の許可には、地形・地質に応じた技術基準への適合審査に加えて、土地所有者等の全員同意（法12条・30条）、周辺地域の住民への周知（説明会等、法11条・29条）が前提として必要になる。着工後も施工状況の定期報告（法19条・38条）、施工中の中間検査（法18条・37条）、工事完了時の完了検査（法17条・36条）が課される。傾斜地であればボーリング調査や安定計算の負荷が平坦地より重く、擁壁の構造計算も加わる。これらは費用としては数百万円規模でも、工程上はクリティカルパスに乗る。区域指定の直後に着工したい案件ほど、事前調整の期間を確保できているかどうかが成否を分ける。

供給パイプラインへの含意 — 新規開業の53.5%は、開発許可の網に掛からない小規模施設

この規制変更がもっとも広く効くのは、大型リゾートホテルではない。メトロエンジンリサーチが把握する範囲で、2025年に新規開業（OTA掲載確認ベース）が確認された宿泊施設は1,739軒。うち貸別荘745軒、コテージ113軒、ペンション20軒、グランピング22軒、ロッジ14軒、キャンプ場16軒を合計すると930軒で、全体の53.5%を占める。この構成比は2022年49.8%、2023年54.1%、2024年55.6%と4年連続で5割前後を維持している。

貸別荘やグランピング施設は、1棟あたりの延床面積が小さく、敷地も1ヘクタールに満たないことがほとんどだ。都市計画区域外であれば開発許可の対象にならず、市街化区域内でも1,000平方メートル未満なら同様である。一方で、傾斜地に平場をつくり基礎を据える工事は、盛土・切土の面積500平方メートル超という基準に容易に触れる。過去4年間、日本の宿泊供給の量的な牽引役だったカテゴリーが、そっくりそのまま新しい許可制度の対象領域に入ったというのが、この統計から読める構図である。

建設計画側からも見ておきたい。国土交通省「建築動態統計調査」に基づく計画中・建設中のホテル案件を集計すると、完了予定年別では2026年27件、2027年22件、2028年9件、2029年1件、2031年1件となっている。ただしこれは確認申請ベースであり、確認申請は通常開業の1〜2年前に行われるため、2028年以降の件数は今後の申請追加により増加する見込みである。現時点での確定パイプラインの下限値として参照されたい。ここに含まれるのは主に大規模案件で、貸別荘規模の造成は捕捉されない。前段の開業統計と合わせて読む必要がある。

投資判断サマリー — 規制区域指定のタイミングが最大の変数

傾斜地にリゾートを造るという行為は、これまで用途地域や開発許可の規模要件をすり抜けられる領域が広かった。盛土規制法の全国運用開始は、その領域を塞いだ。ただし本稿の試算が示すとおり、塞がれたことによる直接の経済的負担は、利回りにして0.4ポイント程度である。むしろ意味を持つのは、これまで事業者の自主判断に委ねられていた造成の品質が、許可基準と検査という形で外部から確認されるようになったことだ。既存施設にとっては、自らの敷地がどの地形区分にあり、どの規制区域に入るのかを把握しておくことが、増築や建替えの検討における出発点になる。開発を検討する側にとっては、用地取得のデューデリジェンスに「土を動かす許可」の一項目を追加する必要がある。